"El actual marco regulatorio de la industria española del gas natural fomenta la sobreinversión en infraestructuras de gas natural como el MidCat y no es compatible con los objetivos de la política climática de la UE a largo plazo". Lo ha dicho Albert Banal-Estañol, profesor titular del Departamento de Economía y Empresa de la Universidad Pompeu Fabra (UPF) y autor del estudio «¿Hacia cero emisiones netas?: Regulación de la infraestructura e inversión en el sector del gas en España». El informe ha sido presentado hoy en Madrid en el marco de la jornada para medios de comunicación El invierno del Gas, en la que Ana María Jaller-Makarewicz, analista del sector energético del Instituto de Economía Energética y Análisis Financiero (IEEFA, por sus siglas en inglés), ha presentado también su estudio «Capacidad y remuneración aún excesivas en el sector del gas español». “La regulación de la tasa de retribución ha alentado a Enagás a invertir excesivamente en infraestructuras gasistas, con lo que ha provocado la subida de los costes que tienen que cubrir los consumidores españoles”, destaca esta experta.
Baja utilización de infraestructuras y elevada factura energética
Ambos estudios muestran que las decisiones de inversión en plantas de gas natural licuado (GNL) y gasoductos transfronterizos acordadas durante la primera década del 2000, cuando se pronosticaba un aumento de la demanda doméstica que finalmente nunca se llegó a materializar, provocaron una inflación del valor de los activos regulados, que se utilizan para determinar los ingresos permitidos de los operadores, las tarifas de acceso a la infraestructura y, por lo tanto, las tarifas de los consumidores.
Los citados informes revelan que el exceso de capacidad producido como consecuencia de estas decisiones ha llevado a tasas bajas de utilización de las infraestructuras gasistas en España. De hecho, las plantas de regasificación de GNL que están operativas representan casi un tercio de la capacidad de importación de GNL de Europa, pero sus índices de utilización son de los más bajos del continente. Entre enero de 2019 y junio de 2022, la tasa anual de utilización de la capacidad de regasificación española nunca ha superado el 56%, a pesar del incremento de los volúmenes de importación de GNL. La planta de Barcelona, por ejemplo, tiene la mayor capacidad de regasificación de España, pero solo ha llegado a un índice medio de utilización del 32% durante el primer semestre de 2022.
Asimismo, los estudios recalcan que este exceso de capacidad ha contribuido a una elevada factura energética. Por ejemplo, los precios medios del gas que tuvieron que pagar los hogares españoles entre 2015 y 2020 fueron los segundos más altos de Europa, solo por detrás de los de Suecia. “Las infraestructuras de gas españolas, en gran medida infrautilizadas, son fruto de inversiones pasadas erróneas que acaban siendo financiadas por el consumidor. El marco regulatorio actual del gas se estableció durante una fase de expansión de la demanda y de las emisiones y, por tanto, debe ser ajustado de tal manera que garantice una reducción de las emisiones para cumplir el objetivo de cero emisiones netas”, señala Albert Banal-Estañol.
Los casos de sobreinversión en sobrecapacidad en España (como se puede observar en el caso del proyecto Castor) no se deben únicamente a la falta de acierto en las previsiones, sino también a los excesivos incentivos a la inversión estipulados en su marco regulatorio. En este sentido, Ana Maria Jaller-Makarewicz subraya que “el sistema regulatorio actual garantiza a Enagás una tasa fija de rentabilidad por inversiones en infraestructuras, independientemente de si el país realmente necesita o no esas instalaciones. Nos preocupa que las decisiones puedan obedecer a motivaciones políticas o remunerativas y no a las necesidades técnicas del sistema”.
Activos varados y el futuro del hidrógeno
Los dos estudios citados anteriormente coinciden en que la sobreinversión puede volver a producirse, esta vez en nuevos activos justificados para gases renovables. “El potencial que pueden ofrecer en el futuro el biometano y el hidrógeno verde sigue siendo muy incierto, lo que plantea más dudas sobre la necesidad de nuevas inversiones en infraestructuras de gas”, asegura Albert Banal-Estañol.
“Existe un riesgo importante de que se repita el error de construir infraestructura en exceso y de que los consumidores españoles de gas se vean obligados a cubrir los costes. Los organismos reguladores deben garantizar que estas nuevas inversiones no darán lugar a más activos varados en el futuro y que los clientes no se verán obligados a asumir los costes, otra vez, por proyectos de gas innecesarios”, señala por su parte Ana Maria Jaller-Makarewicz.
En opinión de Paz Serra, responsable de proyectos de CECU, “seguir hablando del MidCat o subvencionando calderas de gas es una irresponsabilidad. Las personas consumidoras ya estamos pagando enormes cantidades en forma de peajes y costes fijos por infraestructuras de gas sobredimensionadas y que en pocos años quedarán obsoletas”.
“Las energías renovables ya han demostrado ser la fuente de energía más estable, segura y barata para los hogares. En lugar de dedicar más fondos a nuevas infraestructuras gasistas que nos atarían a seguir usando este combustible fósil durante más tiempo, el Gobierno y las comunidades autónomas deberían estar hablando de ayudas para mejorar la eficiencia energética o para sustituir calderas de gas por bombas de calor”, subraya.
Tope al gas
Natalia Collado, economista investigadora del Centro de Políticas Económicas EsadeEcPol, indica que “el tope al gas ha conseguido reducir los precios de la electricidad pero su efectividad se ha visto atenuada por debilidades en el diseño, condiciones meteorológicas adversas y una escalada sin precedentes en el precio del gas”. “Su extensión al resto de Europa presenta importantes riesgos como, por ejemplo, un aumento de las exportaciones a países extracomunitarios al disponer de mayores interconexiones que la Península Ibérica un posible aumento de la generación con gas, por lo que serían más adecuadas otro tipo de políticas para aliviar el impacto en la población. El límite a la retribución de las tecnologías inframarginales propuesto recientemente por la Comisión sería más adecuado. A falta de conocer el diseño específico y su articulación, permitiría disponer de recursos para reducir de forma directa a todos los consumidores su factura”, añade.
Comparativa con Francia y el Reino Unido
El estudio de Albert Banal-Estañol incluye también una evaluación comparativa de la infraestructura y el marco regulatorio actuales del gas en España respecto a Francia y el Reino Unido. Las conclusiones de dicho informe apuntan a que España va rezagada en la aplicación de las mejores prácticas de ambos países. Por una parte, el sistema del Reino Unido aporta ideas sobre cómo crear un marco regulatorio eficiente y centrado en el rendimiento de la industria. De hecho, a diferencia de España, el regulador del Reino Unido, Ofgem, se centra en la inversión sostenible y en la I+D, lo cual es de vital importancia si se tiene en cuenta que gran parte de la tecnología que permitirá alcanzar los objetivos de cero emisiones netas aún no ha sido diseñada ni implementada. El sistema francés, por otra parte, puede dar pistas a España sobre cómo optimizar el equilibrio entre las necesidades de la infraestructura actual y la futura para así evitar la existencia de activos varados en el futuro.
Además, el estudio pone de manifiesto que Francia y el Reino Unido han alcanzado sus objetivos de infraestructura consiguiendo un reparto de riesgos más equilibrado entre los inversores privados, el gobierno y los consumidores. Esto difiere de España, país que ha trasladado un riesgo demasiado elevado al consumidor final. Según la CNMC, los peajes para el mantenimiento de instalaciones de gas supusieron aproximadamente la mitad del coste de la factura de los consumidores en 2021.
Recomendaciones para un sistema más transparente y equilibrado
Finalmente, el informe «¿Hacia cero emisiones netas?: Regulación de la infraestructura e inversión en el sector del gas en España» recoge algunas recomendaciones para los responsables políticos y las autoridades regulatorias. Estas.
● Modificar el proceso de toma de decisiones que se utiliza para adoptar o aprobar las decisiones de inversión en infraestructuras. El proceso debería ser mucho más transparente y, por tanto, susceptible de rendir cuentas.
● Mejorar el equilibrio de riesgos entre los inversores privados, el Gobierno y los consumidores. Si el riesgo va a ser asumido por el consumidor en el futuro, se deberían realizar de forma sistemática estudios económicos y medioambientales más amplios para evitar resultados como los del proyecto Castor.
● Los proyectos de inversión deben someterse a un gran escrutinio. La retribución de las infraestructuras de gas natural podría al menos diferenciarse de la de las nuevas infraestructuras, las cuales deberían centrarse en el desarrollo sostenible.
● Implementar alguna forma de supervisión para evaluar la decisión de clasificar un activo como varado. Podría ser por ejemplo, en forma de un comité de expertos, obligando a dicho comité a hacer públicas sus conclusiones.
● Dado que la sobreinversión en hidrógeno puede plantear problemas en el futuro, los reguladores deberían actuar con prudencia, por ejemplo, dando prioridad a la inversión en infraestructura para el gas renovable de los clústeres industriales.
Informe Capacidad y remuneración aún excesivas en el sector del gas español
