En los últimos tiempos, se ha producido un incremento significativo del uso de las subastas para promover la electricidad renovable, tanto a nivel mundial como en Europa. En el caso de la UE, esto se ha debido a la preocupación por el incremento del coste del apoyo en algunos países y para cumplir con las directrices sobre ayudas estatales en materia de protección del medio ambiente y energía 2014-2020.
El debate sobre el diseño y las ventajas y desventajas de estas subastas adquiere una especial relevancia en el periodo de transición actual hacia una nueva Directiva para las renovables, de la que aún se desconocen los detalles pero que, previsiblemente, entrará en vigor en 2017. Las subastas pueden jugar un papel importante como mecanismo de apoyo en esa Directiva.
A marzo de 2016, nueve Estados Miembros habían introducido sistemas de subastas para al menos una tecnología renovable y siete más estaban considerando su introducción antes de 2020. En base a una revisión de la información disponible sobre el diseño y funcionamiento de las subastas en estos países y en encuestas realizadas a expertos en los sistemas de cada país, hacemos un repaso de cuáles son las características de cada una de ellas y como funcionan.
El diseño
La tabla 1 (ver abajo) resume las características y elementos de diseño de los sistemas analizados, la mayoría de los cuales se han implantado en los últimos cinco años. No se incluyen dos casos importantes, bien por la lejanía en el tiempo (el del NFFO británico de principios de los 90) o, como en el caso español, por ser excesivamente reciente como para evaluar su funcionamiento.
Puede observarse que en todos los sistemas se subasta capacidad en lugar de energía y que, con las excepciones de Holanda y Reino Unido, existe algún tipo de diferenciación por tecnología. Es decir, no se utiliza una única subasta para todas las tecnologías, sino una subasta para cada una de las tecnologías.
Los límites de volumen son la forma más común de acotar la cantidad total de capacidad a subastar en una determinada ronda o año. Tres países –Holanda, Italia y Reino Unido– ponen límites al apoyo público total que puede otorgarse en la subasta (presupuesto) mientras que otros tres países tienen un calendario en el que se prevé una subasta anual. La restricción al tamaño de los proyectos se aplica en casi todos los países.
La mayoría de sistemas conceden una “prima deslizante” (sliding premium) a los ganadores de la subasta. Esta prima es una remuneración por la electricidad producida (kWh) que los generadores renovables reciben adicionalmente al precio del mercado mayorista y que se ajusta según la evolución de este. Cuando el precio mayorista sube, la prima baja para lograr una remuneración total preestablecida (precio máximo). Frente a este sistema, que se considera más compatible con el deseo de los decisores públicos de que las renovables participen en el mercado eléctrico, existe el tradicional de la tarifa regulada, en la que se da una cantidad total al generador renovable por cada kWh producido.
La remuneración
Las subastas multi-producto se han utilizado en todos los países, aunque en algunos se han adoptado las subastas con un único producto para asignar la remuneración a proyectos en una localización predefinida, caso de la eólica marina en Dinamarca. Los sistemas han utilizado normalmente el método de la subasta estática en sobre cerrado con “pay-as-bid”.
En este sistema, todos los participantes proponen pujas en un sobre cerrado con los precios y las cantidades que ofrecen para construir los proyectos. El precio de equilibrio se alcanza cuando la oferta iguala a la demanda. Los ganadores son aquellos pujadores cuyas pujas son menores que ese precio y recibirán diferentes precios en función de las ofertas que hayan realizado.
En contraste, el sistema holandés es dinámico y funciona con rondas secuenciales en los que los precios se incrementan (subasta ascendente). La selección se produce en base al principio de “quien antes llega, antes se lo queda”. Además, tanto Holanda como Reino Unido han optado por una regla de precio uniforme en virtud de la cual todas las pujas reciben el precio o descuento de la última puja aceptada cuando la oferta se iguala a la demanda. Alemania aplicó este método en las primeras dos rondas, pero cambió a “pay-as-bid” cuando vio que no aportaba beneficios adicionales.
Las subastas en las que solo se tiene en cuenta el precio han sido las más comunes para evaluar las pujas. Sin embargo, hay excepciones, como el caso francés, en el que se utiliza un sistema de criterios basado en puntos, en el que el criterio del precio representa 20 de los 30 puntos posibles (el resto es la huella ecológica de los paneles fotovoltaicos). Finalmente, con la excepción de Francia, todos los demás sistemas prevén precios máximos.
Claves para que los proyectos se lleven a cabo
El uso de requisitos de precualificación es generalizado en la UE. En la mayoría de los casos, el regulador ha utilizado “subastas tardías”, en las que se penalizan los retrasos o la no realización de los proyectos.
En las “subastas tardías”, el subastador establece el momento de la subasta en una fase posterior del desarrollo del proyecto, pues a los pujadores se les exige que consigan diferentes tipos de permisos (de construcción, ambientales…) de forma que los pujadores ganadores estén más o menos listos para comenzar la construcción del proyecto justo después de la subasta.
Por el contrario, en las “subastas tempranas” no existen requisitos de precualificación., Las penalizaciones severas también buscan incrementar la eficacia del sistema, reduciendo la posibilidad de retrasos o la no realización del proyecto. Todos los países utilizan una mezcla de estrategias para desincentivar este comportamiento.
A examen
Los criterios considerados más relevantes para evaluar las experiencias de subastas que se aplican en la UE son estos seis:
Eficacia Para conocerla, se utilizan dos criterios: la capacidad de las subastas para contratar nueva capacidad renovable y el logro de los objetivos; es decir, la realización de los proyectos. Los resultados han sido dispares. Los volúmenes de capacidad subastados se han contratado en cinco de los ocho países analizados (todos menos Reino Unido, Holanda e Italia). Sin embargo, la realización completa de los proyectos raramente se logra y los retrasos son frecuentes.
Eficiencia estática Ésta se consigue cuando un determinado objetivo se alcanza al menor coste posible. Como es difícil establecer a priori cual es el menor coste posible, en el proyecto AURES sobre subastas para renovables (proyecto en el que se basa este artículo) se ha analizado si las subastas han dado lugar a una reducción del precio resultante de las subastas en comparación con la remuneración otorgada con sistemas de apoyo anteriores o que se aplican en paralelo. A estas reducciones se les denomina “ganancias de eficiencia”. En todos los sistemas excepto en Francia se han producido ganancias de eficiencia en términos del precio contratado.
Compatibilidad con los principios e integración en el mercado La compatibilidad con la integración en los mercados eléctricos depende de si la cobertura del apoyo es total (como en las tarifas reguladas) o sólo parcial (como en las primas, en las que se da una remuneración además de los ingresos obtenidos de la venta en el mercado eléctrico) y no tiene tanto que ver con el sistema de subastas como tal. La Comisión Europea considera que determinar el nivel de remuneración en un proceso competitivo está más en línea con los principios de mercado que la fijación administrativa de ese nivel de apoyo.
Existe una tendencia en los países europeos a utilizar la prima en los sistemas de subasta, lo que refleja el deseo de los decisores públicos de integrar las renovables en el mercado eléctrico. La excepción es Francia, donde el apoyo a la fotovoltaica se concede en forma de tarifa regulada.
Diversidad de actores y aceptación social Este criterio se refiere a la accesibilidad del sistema para diferentes tipos de actores, así como a su aceptación por el público en general. De los casos analizados, sólo dos, Alemania y Francia, consideran explícitamente las necesidades de los actores pequeños. En general, los grandes promotores han capturado la mayor parte de los volúmenes subastados.
Efectos distributivos y minimización de los costes de apoyo Los costes de apoyo para las renovables se trasladan al consumidor eléctrico en su factura. Italia, Holanda y RU han establecido límites de apoyo total (millones de €). La evidencia inicial apunta a que los sistemas de subastas han dado lugar a un menor nivel de apoyo que sistemas de remuneración previos basados en la fijación administrativa de esos niveles. Sin embargo, conviene ser cautos en esta comparación pues diferentes factores pueden estar detrás de esas reducciones, incluida la reducción de los costes en el tiempo.
Eficiencia dinámica En contraste con la eficiencia estática, la eficiencia dinámica evalúa los costes de lograr los objetivos de renovables a largo plazo y considera si un determinado instrumento contribuye a reducir los costes de las tecnologías menos maduras. Por tanto, la eficiencia dinámica de las subastas depende en parte del grado de diferenciación tecnológica del sistema.
En general, los países europeos suministran apoyo diferenciado por tecnología, que refleja los diferentes costes de generación de las mismas. Esto puede dar lugar a ganancias de eficiencia dinámica en tanto en cuanto se crea un mercado para las diferentes tecnologías y, en particular, para las menos competitivas. Debe tenerse en cuenta, no obstante, que aunque el diseño de las subastas contribuye a la eficiencia dinámica, esta también depende de otros factores.
¿Conclusión? Ninguno de los sistemas de subastas es perfecto. Tampoco los aplicados en la UE lo son. Cada sistema se diseña para ajustarse a un determinado contexto institucional, económico y social. Además, refleja diferentes objetivos de política, que van más allá de la eficiencia estática en el apoyo a la electricidad renovable, tales como el desarrollo industrial o la aceptabilidad social.
Por tanto, debemos ser cuidadosos en extrapolar las lecciones extraídas de las subastas en un país a otro. Los conflictos entre objetivos son inevitables y deben tenerse en cuenta cuando se eligen elementos de diseño determinados.
Además, la experiencia con los sistemas de subastas en la UE muestra como los resultados de las mismas dependen no sólo de su diseño, sino también de otros factores no relacionados directamente con ellas. Aspectos tales como la estructura administrativa, la infraestructura de red eléctrica, el tamaño del mercado de renovables, el ciclo económico o la evolución de los precios de las tecnologías renovables, juegan un papel decisivo.
* Este artículo está basado en el trabajo desarrollado por Pablo del Río y otros miembros del proyecto AURES sobre subastas para renovables, financiado por la UE en el marco del programa Horizonte 2020: www.auresproject.eu
