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Lo que cuentan los funcionarios de un ministerio

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La Secretaría de Estado de Energía emitió en octubre un informe sobre la “Proposición de Ley de medidas para el fomento del autoconsumo eléctrico” que había presentado Ciudadanos unas semanas antes en el Congreso. Ese informe viene a decir que el autoconsumo causará pérdidas a las arcas del Estado –hasta 235 millones de euros– “por una menor recaudación tributaria”. Esas pérdidas salen de unas cuentas –de unos números– que han sido muy criticados por el sector, que los considera sin fundamento ni justificación. En el número de marzo de Energías Renovables (edición de papel), repasamos exhaustivamente esos números (los relacionados con el autoconsumo solar fotovoltaico) y los contrastamos con los de otros dos informes (sobre el impacto del autoconsumo) que arrojan resultados diametralmente opuestos a los obtenidos por el Gobierno. Esta es la historia.
Lo que cuentan los funcionarios de un ministerio

El Boletín Oficial de las Cortes Generales del pasado 9 de septiembre publicó la denominada “Proposición de Ley de medidas para el fomento del autoconsumo eléctrico”. Esa proposición, presentada por el Grupo Parlamentario Ciudadanos, recogía y recoge el espíritu del “Acuerdo de Compromiso para el Desarrollo del Autoconsumo Eléctrico”, un acuerdo que suscribieron en febrero –hace ahora un año– once partidos políticos (PSOE, Podemos, Ciudadanos, Esquerra, PNV, Coalición Canaria, etcétera, etcétera) y 26 organizaciones sociales (sindicatos, patronales, ecologistas, asociaciones de consumidores, plataformas ciudadanas, etcétera, etcétera).

Grosso modo, tanto el Acuerdo como la Proposición de Ley apuestan por derogar el impuesto al Sol, facilitar la tramitación administrativa de estas instalaciones (desburocratizar la alambicada ruta del autoconsumo que ha ideado el Partido Popular) y habilitar la posibilidad de que varios consumidores puedan compartir una instalación de autoconsumo (por ejemplo, los vecinos de un bloque). Por lo demás, los firmantes del Acuerdo (y el texto de la Proposición de Ley) aseguran que el efecto que el desarrollo del autoconsumo tendrá sobre los ingresos del sistema eléctrico “será despreciable en los primeros años”.

Sobradamente despreciable
“Es más –sostienen los autores de la Proposición–, los efectos beneficiosos del autoconsumo, tanto sobre el propio sistema eléctrico (reducción de pérdidas en la red y reducción de precios en el mercado mayorista derivada del desplazamiento de tecnologías marginales), como sobre el resto de la economía (creación de puestos de trabajo, impacto fiscal positivo derivado de la inversión, etcétera) compensan sobradamente la reducción de ingresos regulados del sistema eléctrico que pudiera ocasionarse”.

Pues bien, a la vista de la Proposición de Ley, el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital encargó a su Secretaría de Estado de Energía que emitiera un informe. Y eso fue lo que hizo la Secretaría susodicha el pasado mes de octubre: emitir un informe sobre el particular, un informe que asegura que “la aprobación de esta Proposición de Ley supondría una disminución de los ingresos presupuestarios, por lo que el Gobierno no presta su conformidad para su tramitación” (o sea, que el Partido Popular no quiere tramitar esa Proposición de Ley).

La Secretaría llega a esa “disminución de los ingresos” a partir unos ciertos números. Y es ahí –en cuáles son y en cómo han sido alumbrados esos números– donde ha vuelto a estallar el escándalo. Según el sector, el impacto en el Estado existe, pero los ingresos que este pierde por una parte son muy menores en comparación con los que obtiene por la otra. La Secretaría de Estado no lo cree así, y asegura –en su “informe DESFAVORABLE” (las mayúsculas son del informe)– que el impacto económico en impuestos que se dejarían de recaudar anualmente sería de 235 millones de euros (M€). A saber: 162 M€ (asociados a impuestos en pool y peajes), más los impuestos no recaudados por el balance neto, “que en esta simulación –dice el informe– ascenderían a otros 73 M€ y que son difícilmente cuantificables, pudiendo ser incluso superiores”.

Para llegar a esa cifra (que puede ser incluso superior, como adelanta el propio informe), el Ministerio parte de una hipótesis con la que el sector no está de acuerdo y que es la causa primera del impacto final: “se estima –dice el informe de la Secretaría de Estado de Energía– que el 2% del consumo eléctrico se produce con autoconsumo (cifra tomada de las apreciaciones del sector)”.

Eso dice, literalmente, el informe. O sea, que dice que hoy, a principios del año 2017, el 2% de la electricidad que consume España sale de instalaciones de autoconsumo. Y a partir de esa estimación –cifra que la Secretaría de Estado asegura toma “de las apreciaciones del sector”–, los funcionarios y técnicos del Ministerio se ponen a hacer sus números, que arrojan el resultado susodicho: menos 235 M€ en impuestos (que es el montante que se dejaría de recaudar).

¿Y qué dice el sector?
Pues la patronal del sector –concretamente la Unión Española Fotovoltaica (UNEF)– ha publicado un informe en el que desmonta, punto por punto, los números de la Secretaría de Estado. Para empezar, UNEF se pregunta de dónde ha sacado la Secretaría ese 2%. El asunto suena a burla, sobre todo, porque el Ministerio dice en su informe –sostenido todo él sobre ese 2%– que ese número ha salido “de las apreciaciones del sector”. Dice eso y, a partir de ahí, el Ministerio suma y sigue. Suma y sigue hasta determinar que el impacto del autoconsumo alcanza los mencionados 235 millones de euros (M€). Más aún: adicionalmente –remata la Secretaría de Estado–, los Presupuestos Generales del Estado tendrían que añadir –por culpa de ese impacto– 10 M€ a la aportación que ya hacen al sistema eléctrico.

Pues bien, UNEF ha cogido todos los números que han hecho los funcionarios y técnicos del Ministerio y los ha ido repasando. Lo ha hecho en un informe –fechado en enero de 2017– que ha titulado “Análisis del impacto económico de la supresión del peaje de respaldo en el Real Decreto 900/2015 sobre autoconsumo”. El Análisis de UNEF empieza por matizar el misterioso 2%. Y aquí volvemos a la paradoja: mientras el Ministerio alude en su informe a las “apreciaciones del sector” (sin aclarar nada más), el sector alude en el suyo a los datos del Ministerio. La diferencia es que UNEF sí que señala con precisión su fuente: el Registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica del Ministerio de Energía. Y resulta que se da la circunstancia –explica UNEF– de que, según ese Registro oficial, “la cobertura actual de la demanda con autoconsumo es del 1,19%”.

O sea, que hemos pasado de repente del 2 al 1,19% (ese dato –1,19– lo extrae UNEF –es preciso insistir– del Registro del propio Ministerio). La pregunta, entonces, es: ¿olvidaron los funcionarios de la Secretaría de Estado consultar ese registro? Pero aún hay más, porque resulta que la legislación, tal y como está ahora mismo, exime del impuesto al Sol a determinadas instalaciones: las solares fotovoltaicas de menos de diez kilovatios de potencia no tienen por qué pagarlo, por ejemplo, ni las que se encuentren ubicadas en las islas Canarias, ni las instalaciones de cogeneración... O sea, que no todas las instalaciones de autoconsumo registradas en el Ministerio están obligadas al pago del impuesto. Y no lo están porque ahora mismo la propia ley PP de autoconsumo (el famoso Real Decreto 900/2015) no obliga a todos los autoconsumos al pago del impuesto al Sol. Exime a muchos de ellos. ¿Tampoco tuvieron en cuenta eso los funcionarios del Ministerio a la hora de hacer sus cuentas?

UNEF lo explica paso a paso
Actualmente –señala la asociación–, y atendiendo al registro de autoconsumo del Ministerio de Energía, existe una potencia instalada de autoconsumo de unos 867,5 MW, que están distribuidos en instalaciones de cogeneración, biomasa, biolíquido y biogás, energías residuales, eólica, fotovoltaica, hidroeléctrica, motores diésel y otras centrales térmicas. De acuerdo con la potencia total instalada a nivel nacional –105.308 megavatios, según Red Eléctrica de España–, el autoconsumo presente en el Registro representa un 0,82% de la potencia instalada en el país. Pues bien, teniendo en cuenta –explica UNEF– valores de consumo eléctrico de Red Eléctrica de España –REE es el operador del sistema eléctrico nacional–, se estima que aproximadamente de los 265.317 gigavatios hora demandados el año pasado (dato también de REE), “el autoconsumo generó en 2016 unos 3.000 gigavatios hora, lo que supone una cobertura de la demanda por parte del autoconsumo del 1,19% actualmente”.

Pero, claro, no todo el autoconsumo es solar fotovoltaico, como vimos antes (hay cogeneraciones, instalaciones eólicas, energías residuales...). Y UNEF ha vuelto a hacer las cuentas: de esos 3.000 GWh –explica–, el autoconsumo generado con instalaciones renovables “es de 576 GWh, lo que supone un 0,22% de cobertura de la demanda, y si solo nos fijamos en las instalaciones fotovoltaicas, este porcentaje decae hasta el 0,01%”. O sea, que empezamos en el 2 y ya vamos por el cero coma cero.

Segundo truco
El otro número misterioso con el que trabaja el Informe de la Secretaría de Estado de Energía es el precio del megavatio hora. Los funcionarios y técnicos que han elaborado el informe han hecho sus cuentas a partir de un precio concreto de la electricidad: cincuenta euros el megavatio hora (50 €/MWh).

Dejamos ahí la idea (50 €), y recapitulamos a continuación para seguir avanzando paso a paso.

El Ministerio de Energía estima “que el 2% del consumo eléctrico se produce con autoconsumo”. Pues bien, dado lo dado –apuntan desde la Secretaría de Estado–, en el mercado mayorista de electricidad los intermediarios negociarán un 2% menos de electricidad. Si a esa electricidad le ponemos un precio, el impacto sobre la recaudación de los impuestos (y económico en general) será uno; si le ponemos otro precio, el impacto será distinto. Pues bien, los funcionarios y técnicos que han elaborado el informe de la Secretaría de Estado de Energía han decidido colocarle al megavatio hora un precio
muy concreto: 50 €/MWh.

Y lo que se pregunta la patronal de los fotovoltaicos es por qué. Por qué le han puesto ese precio al megavatio hora (50 €) y no, sin embargo, el precio que la propia Secretaría de Estado de Energía contempla en su Orden de Peajes como precio medio del mercado mayorista previsto para 2017 (la Orden de Peajes es un documento anual clave en el que el Ministerio presenta sus previsiones en lo que a costes del sistema eléctrico se refiere; pues bien, en la última Orden, la de 2017, el precio que estima Energía es 42,31 €). La pregunta es: ¿a qué responde esa subida de 42,31 a 50 €; a qué responde ese 18% de incremento? ¿Está tratando la Secretaría de inflar los números para que parezca que el autoconsumo tiene un impacto mayor del que tiene y sea más fácil convencer a la opinión pública de que es necesario gravarlo con un impuesto al Sol? ¿Han prevaricado los funcionarios y técnicos del Ministerio?

El procedimiento parece claro: inflamos el autoconsumo hasta el 2% (aunque el propio registro del Ministerio nos está diciendo que el autoconsumo solar fotovoltaico es cero coma cero: 0,01% para ser precisos); inflamos a continuación hasta los 50 € el precio del megavatio hora en el mercado (aunque la propia Secretaría de Estado de Energía maneja estimaciones muy menores en sus documentos más importantes, como la Orden de costes del sistema eléctrico, donde dice 42,31 €) y, a partir de ahí, obtenemos la cifra que queremos: 235 M€.

UNEF ha querido hacer las cuentas partiendo de los números oficiales de Energía. Y (uno), en vez de apelar al 2% que la Secretaría toma “de las apreciaciones del sector”, ha preferido optar por los números oficialmente registrados en el Ministerio (0,01). Y (dos), en vez de partir de un precio de 50 € (el informe de la Secretaría de Estado de Energía no justifica en ningún momento por cierto esa cantidad), ha partido de los 42,31 que la propia Secretaría presenta en su Orden de costes del sistema eléctrico. El resultado, lógicamente, ha sido muy distinto.

La Secretaría de Estado de Energía, partiendo de sus números (2% y 50 €), concluye, como dijimos, que se dejarían de recaudar anualmente 235 millones de euros: 162 asociados a impuestos en pool y peajes, a los que habría que añadir los impuestos no recaudados por el balance neto, “que en esta simulación –dice el informe– ascenderían a otros 73 M€”.

¿Conclusión?
“Informe DESFAVORABLE” (las mayúsculas las pone la Secretaría). Los números de UNEF no tienen nada que ver con los de la Secretaría de Estado de Energía. La asociación identifica tres claves: (1) el autoconsumo solar fotovoltaico atiende el 0,01% de la demanda (porcentaje que UNEF extrae a partir de los datos que contiene el Registro de Autoconsumo del Ministerio); (2) el precio del megavatio hora en 2017 es 42,31 €, según la Orden anual clave –la de peajes– del propio Ministerio; (y 3) “el balance neto –dice literalmente el informe de UNEF– no se considera actualmente y no es una solicitud que se haya realizado desde el sector”.

Pues bien, habida cuenta de todo ello, los impuestos que el Estado dejaría de recaudar no ascienden ni mucho menos a 235 millones de euros, como sostienen los funcionarios del Ministerio. Según UNEF, los impuestos que el Estado deja de recaudar por “culpa” de ese 0,01% de autoconsumos solares fotovoltaicos ascienden (sería más correcto decir “descienden”) a 891.840 €, que ese es el resultado de sumar los impuestos directos perdidos, los impuestos asociados a una menor demanda perdidos y los impuestos no recaudados relativos a los peajes. Por otra parte, el Gobierno tampoco tendría que aportar 10 M€ adicionales desde los Presupuestos Generales del Estado, tal y como dice la Secretaría. Tendría que aportar 49.019 €.

UNEF ha calculado además el dinero que podría mover la instalación de cien megavatios pico de autoconsumo al año (ahora mismo, en el registro de autoconsumo del Ministerio hay alrededor de veinte megas inscritos). Según la asociación, “en el supuesto de que anualmente ingresasen en el sistema cien megavatios pico (100 MWp) de instalaciones de autoconsumo fotovoltaico doméstico y de los sectores servicios e industrial, el saldo positivo en retornos fiscales y costes anuales evitados al Estado sería de 73 M€”. Es decir, que al Estado no solo no le costaría 49.000 € (o diez millones de euros) el autoconsumo solar fotovoltaico, sino que, muy antes al contrario, le reportaría más de 70 millones de euros. En concreto, casi 59 M€ en “retornos netos anuales” y algo más de 14 M€ en “costes anuales evitados al Estado”. Además, UNEF estima una “cifra de negocio anual agregada (actividad de arrastre)” de más
de trescientos millones de euros.

Por fin, el autoconsumo –en ese escenario (100 MW)– podría sostener 1.300 “empleos directos estructurales a tiempo completo”. Enfrente, el “informe DESFAVORABLE” de la Secretaría de Estado no evalúa los beneficios derivados del desarrollo del autoconsumo. Solo evalúa sus costes y lo hace (hay que insistir) a partir de números –un 2%, 50 €/MWh– que no justifica en ningún momento. UNEF también cuantifica en su informe el ahorro anual en eficiencia (energía eléctrica y primaria no perdida), el ahorro anual por emisiones de CO2 evitadas y el ahorro anual en importación de combustibles fósiles. Según la Asociación, el resultado es un “saldo positivo en 2017 en la balanza comercial de 7.631.048 euros”.

Pero, ¿cuál sería el coste para el Estado de esos 100 MW?
Pues, según la Asociación, “en el supuesto que se ingresasen en el sistema en un año 100 MW, la pérdida de ingresos no sería superior a 5 M€, por lo que, en cualquier caso, el saldo sería positivo para el Estado con ingresos de más de 68 M€”. Los números de la Unión Española Fotovoltaica (UNEF) coinciden con los de la Federación Nacional de Empresarios de Instalaciones Eléctricas y Telecomunicaciones de España (Fenie), que acaba de hacer
públicos los resultados del estudio “Estimación del impacto económico derivado de la implantación de instalaciones de autoconsumo de electricidad para el periodo 2017–2020”. Pues bien, el estudio en cuestión, que Fenie ha elaborado en colaboración con otras organizaciones, lo deja muy claro: el Estado gana más que pierde con el autoconsumo.

Fenie ha analizado el impacto económico que tendría la introducción progresiva del autoconsumo de electricidad en España, teniendo en cuenta la disminución de ingresos ocasionada para el Estado, pero también los beneficios producidos. ¿Resultado del análisis? El autoconsumo “es beneficioso para la economía del país, así como para la sociedad en su conjunto”.

Escenario 100
La Federación de instaladores ha trabajado con un escenario distinto al de UNEF. La Unión Española Fotovoltaica ha situado el horizonte en 100 MW al año, como se ha visto. Fenie, sin embargo, ha elevado su escenario hasta los mil megas de autoconsumos (1.000 MW), a poner en marcha a lo largo de cuatro años (2017–2020). En ese escenario –explican los instaladores–, se producen “tanto disminuciones de ingresos como beneficios para las arcas del Estado, pero los beneficios –matiza Fenie– superan ampliamente las citadas disminuciones”.

Mientras que lo que el Estado dejaría de ingresar vendría a ser algo más de 57 M€, las ganancias ascenderían –explica Fenie en su estudio– a más de 570 M€, dando como resultado un beneficio económico para las arcas del Estado de más de quinientos millones de euros (+500 M€). Según Fenie, estos beneficios que obtendría el Estado llegarían a las arcas públicas por varías vías o conceptos: el IVA, el IRPF, la Seguridad Social, el Impuesto de Sociedades, y las Licencias y Tasas “derivadas de la inversión inicial y el mantenimiento de las instalaciones de autoconsumo”.

¿Conclusión? Tanto el estudio de UNEF como el de Fenie arrojan resultados muy parecidos entre sí; muy distintos a los que presenta el informe de la Secretaría; y, sobre todo, muy positivos en lo que se refiere a la recaudación de impuestos para el Estado. El Secretario de Estado de Energía cuando se elaboró el “informe DESFAVORABLE” era Alberto Nadal (hermano gemelo del actual ministro de Energía, Álvaro Nadal); el director del gabinete del secretario es Carlos Aguirre Calzada (ex de Iberdrola y Repsol); la directora general de Política Energética y Minas es María Teresa Baquedano Martín (exdirectora del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón); y al frente de la Secretaria General de Energía Eléctrica está Santiago Caravantes Moreno (que ha sido consejero en Hulleras del Norte). El informe de la Secretaría de Estado asegura que el impacto económico del autoconsumo, en impuestos que se dejarían de recaudar anualmente, sería de 235.000.000 de euros. El informe de UNEF estima que el impacto del autoconsumo FV sería de 891.840 € y que, en todo caso, el saldo final sería positivo (+68 M€), debido a los impuestos que el Estado recaudaría por otras vías. El informe de la Secretaría de Estado no evalúa esos retornos.

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