Una pregunta. Si el ministro Rodrigo Rato liberalizó el sector eléctrico en 1997 (Ley 54 de 27 de noviembre), ¿cómo es posible que, veinte años después, cinco grandes empresas copen el 80% de la generación, el 100% de la distribución y el 90% de la comercialización? Otra pregunta: ¿por qué el Gobierno privatizó el 100% de su participación en empresas del sector eléctrico? ¿Por qué el PSOE empezó y el PP acabó por privatizar aquellas empresas en las que participaba el Estado español, cuando en la mayoría de los países de nuestro entorno el Estado participa no solamente de la planificación energética, sino también por la vía de la participación accionarial en empresas que intervienen en el mercado (Italia en Enel; Francia en EDF; Alemania en EnBW y RWE)? Otra: ¿por qué no se ha hecho ya una auditoría de costes del sistema eléctrico? Y otra: ¿por qué la Comisión de Expertos de Transición Energética no ha ahondado en la madre del cordero: las disfunciones del sistema de formación de precios en España?
El economista Jorge Aragón Medina no ha querido votar a favor del informe «Análisis y propuestas para la descarbonización» (se ha abstenido). Y ha presentado un voto particular en el que sugiere cuestiones como las arriba reseñadas y plantea con nitidez sus discrepancias con el trabajo que sí han votado afirmativamente 11 de sus compañeros (véase la composición de esa Comisión). Estas son las líneas maestras de su voto particular.
Del informe «Análisis y propuestas para la descarbonización»
• En el debate de la Comisión de expertos y en la redacción del informe final se ha obviado un análisis en profundidad de los fundamentos del actual diseño de mercado eléctrico y sus principales disfunciones en relación a la formación de precios y el mix energético, a pesar de ser un factor de gran importancia para impulsar los objetivos de descarbonización.
• El informe parte de la consideración axiomática de que el diseño del mercado en el marco de la transición energética “ha de respetar el contexto actual en la determinación de precios”. Se ha obviado, así, analizar y debatir tanto las limitaciones y disfunciones que se producen en el ámbito europeo como, especialmente, reflexionar sobre las singularidades del parque de generación en España, desde su puesta en marcha y su desarrollo posterior, y las características específicas del funcionamiento del mercado eléctrico en España.
• Otra disfunción o carencia del actual mercado es el escaso desarrollo de los mercados a plazo. Actualmente el mercado spot diario en España concentra el 80% de la electricidad demandada, mientras que los contratos bilaterales están presentes en un porcentaje mínimo. Esta situación contrasta con la de los países de nuestro entorno en la UE. Aunque este tema se aborda en el informe, se hace de manera bastante marginal. Es necesario hacer un mayor hincapié en la necesidad de potenciar el mercado mayorista a plazo y la contratación bilateral, que pueden moderar la volatilidad de los precios de la electricidad.
• También es necesario estudiar la situación de los agentes que intervienen en el mercado, porque si bien se ha liberalizado el sector no se ha mejorado de forma real la competencia. Actualmente en el mercado cinco grandes empresas copan el 80% de la generación, el 100% de la distribución y el 90% de la comercialización, expresando una situación de oligopolio que genera de forma permanente tendencias a prácticas colusivas con la competencia y abuso de la posición de dominio.
• Si a ello sumamos que, a partir de la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico (LSE) el Estado renunció a la planificación del sector y al mismo tiempo privatizó el 100% de su participación en empresas del mismo, por lo que carece, como agente, de capacidad para participar en el mercado, se produce de facto una situación de “secuestro del regulador”. Quienes determinan las inversiones y las actuaciones en generación energética son principalmente las empresas eléctricas, que responden a intereses privados o de otros estados.
La ausencia de capital público en las empresas de energía en España es una situación que no se produce en la gran mayoría de los países de nuestro entorno, donde el Estado participa no solamente de la planificación energética, sino también por la vía de la participación accionarial en las empresas que intervienen en el mercado (Italia, Francia, Alemania).
• En el marco de la transición energética, en el que se camina hacia un mix eléctrico con un cada vez mayor peso de las tecnologías renovables, un sistema marginalista de conformación de precios no responde a las nuevas características de estas tecnologías, con costes de operación muy bajos y mayores costes de inversión. Esta situación nos lleva a considerar la necesidad de otras alternativas al mercado marginalista actual; en concreto, la posibilidad de que el mercado sea de coste real o un mercado a coste marginal por cada una de las tecnologías. El objetivo es que se determinen los costes fijos y variables de cada una de las tecnologías y sus márgenes de beneficio, y se establezca un precio por cada grupo homogéneo de tecnologías.
• Se hace necesaria una auditoría de costes del sistema eléctrico para cuantificar las disfunciones actuales en la conformación de precios y conocer los costes reales de cada tecnología, aumentando la transparencia y la sostenibilidad del sistema.
• Fiscalidad. Cabe compartir el principio que en el apartado de fiscalidad se establece: “el que contamina paga”, y establecer un impuesto para aquellas fuentes de energía que emiten CO2 y otros contaminantes atmosféricos. Un coste que en el caso del sector eléctrico será internalizado subiendo el coste de producción de los kilovatios por parte de las centrales que los generen.
La anomalía se produce por el funcionamiento actual del mercado, al ser su funcionamiento a coste marginal independiente de la tecnología con que se genera. Sabemos que actualmente las centrales térmicas y ciclos combinados, que son las que tendrán un mayor coste por el impuesto, son a su vez las que casan el mercado, marcando el precio final.
Pero, al ser un mercado marginalista, sin diferenciar tecnologías, el coste de generar CO2 se trasladará al precio de todos los kilovatios, determinando el coste final para el usuario, dando una señal de que hay que pagar lo mismo por consumir electricidad de centrales con generación de CO2 o sin ella, e invalidando el principio que se persigue.
Esta reforma de la fiscalidad energética aun siendo relevante no soluciona todos los problemas de la economía de la energía. Hace falta complementarla con una profunda reforma del sistema de formación de precios del mercado, especialmente de la electricidad y del gas.
• Debería considerarse la conveniencia de establecer un sistema de subastas diferenciadas de tecnologías renovables (sistema vigente en Alemania, Francia, Dinamarca, Reino Unido, Italia, Portugal o Irlanda) para asegurar también la incorporación de tecnologías con capacidad de gestionabilidad o que aumenten la flexibilidad del sistema.
• Financiación. El informe plantea que no se debe dar lugar a un incremento de la presión fiscal e incluso señala que algunas de las propuestas son compatibles con reducirla, pero hay que tener en cuenta que hará falta un volumen importante de financiación para la transición energética (inversión en ciertas tecnologías renovables que necesitan apoyos durante algún tiempo y que tienen otros efectos económicos, ambientales y sociales beneficiosos, despliegue de infraestructuras para la electrificación del transporte o para la electrificación distribuida…..) y también para la transición justa para colectivos de trabajadores o zonas determinadas, por lo que la opción de aumentar globalmente la recaudación no debería excluirse.
Se trata, además, de una restricción autoimpuesta en la medida en que la norma que regula la creación de esta Comisión solo indica que “si se proponen medidas presupuestarias, deberán ir acompañadas de las acciones tributarias o de otra índole para asegurar su financiación”, sin excluir un aumento de la presión fiscal. Como señala el propio informe, España tiene una presión fiscal significativamente más baja que la media de los países de la zona Euro (más de 7 p.p. del PIB) y también, aunque no se indica en el informe, en la imposición medioambiental y energética.
Se debería considerar la incorporación de tecnologías renovables que necesitarán una retribución por encima de mercado pero que servirán como tecnologías de respaldo (biomasa, biogás o solar termoeléctrica), por lo que se producirá un incremento de los costes de ayudas a las renovables no contemplado en la propuesta de fiscalidad recogida en este informe.
• Los cálculos realizados arrojan un déficit elevado para afrontar el desmantelamiento de las centrales nucleares. Para cubrir dichos costes, una medida que se podría contemplar sería que, para aquellas centrales con sobrebeneficios, bajo autorización administrativa y que están amortizadas a través de los CTC (fundamentalmente hidráulicas y nucleares), el importe del impuesto del 7% que se propone eliminar en la producción de electricidad se sumase, en el caso del sector nuclear al fondo para el desmantelamiento de las centrales, y en al caso del sector hidráulico se destinase a un nuevo canon, dedicado a reducir los costes de inversiones en nuevas renovables e infraestructuras.
• Autoconsumo. El desarrollo del autoconsumo tiene una gran importancia para mejorar tanto el ahorro energético como el aumento de las energías renovables. Supone una medida de ahorro muy beneficiosa para las empresas, disminuyendo sus costes energéticos y haciéndolas más sostenibles ambiental y económicamente. Para que el consumidor residencial también pueda beneficiarse de esta medida es necesario regular y potenciar el autoconsumo compartido, pues la gran mayoría de las viviendas en España se encuentran en edificios colectivos. En igual sentido, la agregación de la demanda puede ser una fuente de ahorro y eficiencia energética que aporte flexibilidad al conjunto del sistema.
Por ello, hubiera sido deseable que se hubiera profundizado más en estos apartados y concretado más las propuestas para su desarrollo. Me sumo por ello a las consideraciones generales que sobre ambos temas se plantean en los votos particulares de Cristóbal José Gallego Castillo y Josep Salas i Prats.
• Exposición de motivos. "Las consideraciones expuestas anteriormente -explica Aragón- no buscan poner en cuestión el interés general ni la valía de los análisis y de la mayoría de las propuestas que se recogen el informe, que han sido producto de un intenso trabajo de estudio y debate abierto entre los distintos miembros de esta Comisión de expertos, limitado principalmente por las restricciones del tiempo exigido para su realización y por los medios (escasos) de los que ha dispuesto.
Estas restricciones creo que explican, en parte, que el informe aprobado no haya podido, a mi entender, profundizar suficientemente en el desarrollo de otros escenarios alternativos de transición energética, que prestaran una adecuada atención a la reducción de energía nuclear siendo compensada o sustituida con una mayor incorporación de tecnologías renovables, fundamentalmente biomasa, biogás o solar termoeléctrica, que aunque tengan en la actualidad un menor potencial de crecimiento y requieran medidas de apoyo durante algún tiempo, pueden proporcionar energía de respaldo al sistema y contribuir al desarrollo rural y a la cohesión económica y social, cumpliendo con los objetivos europeos a 2030".
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